З початком широкомасштабного наступу Росії проти України почали з’являтися ініціативи щодо “врегулювання” питання позбавлення громадянства України певної категорії людей: від військовозобов’язаних, які покинули територію України, до тих осіб, які отримали російські паспорти на тимчасово окупованих територіях. Вони обґрунтовуються необхідністю захисту інтересів держави та національною безпекою України, проте на час написання цього документу жодна з таких ініціатив не була законодавчо закріплена. Враховуючи, що сфера громадянства України часто стає інструментом маніпуляції в руках політичних сил, необхідність у поясненні основних принципів та практики цієї сфери стає нагально необхідним та актуальним в сучасних умовах.
Громадянство України законодавчо регулюється Конституцією України, Законом України “Про громадянство України”, декількома міжнародними договорами та низкою підзаконних нормативних актів, які носять більше процедурний характер. Конституція України закріплює головну норму інституту громадянства України: громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство (ст. 25). Закон України “Про громадянство України” дублює цю норму і оформлює її як принцип законодавства України про громадянства (ст.2).
Таке законодавче оформлення могло би і припинити розмови про доцільність позбавлення громадянства України певної категорії осіб, якщо б законодавство України не мало такого інструменту як втрата громадянства України. Формально втрата і позбавлення громадянства - це різні процедури, але, по суті, вони мають однакові юридичні аспекти та наслідки. Окрім цього, Закон України “Про громадянство України” у ст. 21 впроваджує можливість скасування рішення про оформлення набуття громадянства України. Отже, позбавити особу громадянства України неможливо, а ось скасувати рішення про оформлення набуття громадянства або оформити втрату громадянства - можна, і більше того, зустрічається в практиці органів Державної міграційної служби України (далі - ДМС).
Спочатку розглянемо втрату громадянства України (ст.19).
Підставами для втрати громадянства України є:
1) добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.
2) набуття особою громадянства України на підставі статті 9 Закону України “Про громадянство України” (прийняття до громадянства) внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів;
3) добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов’язком чи альтернативною (невійськовою) службою.
Зрозуміло, що найбільше дискусій викликає можливість застосування першого пункту до мешканців тимчасово окупованих територій України. Норму, що вирішує означену проблему, було прописано в Законі України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України”: “примусове автоматичне набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України” (ч.6 ст.5). Тут треба акцентувати увагу, що норма говорить про примусове та автоматичне набуття громадянства іноземної держави, що повністю відповідає п.1 ст.19 Закону України “Про громадянство України”, але більш важливо, що тут йдеться про визнання дій Росії щодо видачі російського громадянства на тимчасово окупованих територіях України саме як таких, що не відповідають поняттю “добровільне набуття громадянства іншої держави”.
Більше того, ч.3 ст.9 Закону України “Про правовий режим на тимчасово окупованій території України” встановлює, що будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, на тимчасово окупованій території, які утворені у протиріч до законодавства України, є недійсним і не створює правових наслідків, крім документів, що підтверджують факт народження, смерті, реєстрації (розірвання) шлюбу особи на тимчасово окупованій території, які додаються до заяви про державну реєстрацію відповідного акта цивільного стану. Паспорт буквально підпадає під визначення “документ”, а отже, паспорти Росії та рішення про набуття громадянства Російської Федерації, видані на тимчасово окупованих територіях України, є недійсними і не створюють жодних правових наслідків.
Отже, згадані вище норми дозволяють із впевненістю казати, що чинне законодавство чітко прописує принцип того, що дії Росії щодо “роздачі” своїх паспортів на тимчасово окупованих територіях України не можуть бути підставою для втрати громадянства України. Варто зауважити, що законодавство України не розрізняє території України, що були тимчасово окуповані до 24.02.2022 року, та після цієї дати.
Чи існує алгоритм обов'язкових дій для громадян України, які вимушені були отримати паспорт Росії під час тимчасової окупації? Відповідь на це питання негативна. Громадяни України не повинні здійснювати будь-яких дій щодо “позбавлення” паспорту Росії, навіть після звільнення території, де вони мешкають - законодавство України не містить відповідних норм. Хіба що громадянин України за власною волею позбавляється “червоної книжечки”, певним чином на особистий розсуд.
Більше питань викликає практика примусового оформлення російських паспортів громадянам України за межами України, наприклад, в Ростовській області. У такому випадку законодавство України керується загальними нормами щодо добровільності набуття громадянства іноземної держави. Важливо, що проста наявність у громадянина України паспорту іноземної держави не є ознакою добровільності набуття громадянства іноземної держави. Відповідно до ст.2 Закону України “Про громадянство України” якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Тобто, ця норма допускає випадок існування у громадянина України іноземного громадянства. А що важливіше - добровільність набуття громадянства іноземної держави має бути доведена за допомогою доказів. Вищий адміністративний суд України ще у 2017 році вказав, що для ствердження про добровільність набуття громадянства іноземної держави потрібна певна сукупність доказів (документів), які в своїй сукупності доводять факт добровільного набуття громадянства, а особа має право надавати докази на підтвердження факту зворотного.
Отже, враховуючи загальну практику Росії щодо “роздачі” своїх паспортів мешканцям тимчасово окупованих територій та відсутність можливості відмови від отримання такого паспорту для багатьох громадян на таких територіях не можна вважати таке набуття громадянства добровільним. Більше того, ініціативи щодо позбавлення громадянства України осіб-мешканців тимчасово окупованих територій створюватимуть дуже ризиковий прецедент політичного характеру.
Розглянемо міжнародні договори, учасницею яких є України, щодо питання позбавлення (втрати) громадянства України.
Відповідно до Європейської конвенції про громадянство, що є частиною законодавства України з 2006 року, Держава-учасниця не може зумовлювати набуття або збереження її громадянства відмовою від іншого громадянства або його втратою, якщо така відмова чи втрата є неможливою або не може розумно вимагатися (ст. 16). Окрім цього, ця ж Конвенція містить принцип, відповідно до якого жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства. Таким чином Європейська конвенція про громадянство вказує, що має існувати об’єктивна оцінка розумності вимоги про відмову від іноземного громадянства, зокрема, Росії, для мешканців тимчасово окупованих територій: така вимога, при її виконанні, не може створювати загрозу життю або здоров’ю особи, чи передумови переслідування з боку Росії таких осіб. Це нормативне положення має обов’язково враховуватися при написанні нових законів.
Конвенція про скорочення безгромадянства, яка є частиною законодавства України з 2013 року, також містить норми щодо позбавлення громадянства. Зокрема, ст. 9 цієї Конвенції закріплює, що жодна Договірна Держава не може позбавити жодної особи або групи осіб їх громадянства з расових, етнічних, релігійних чи політичних підстав. Таким чином, навіть підтримка проросійських наративів не може бути підставою для позбавлення громадянства України, адже як політична позиція підпадає під визначення вищезгаданої ст. 9 Конвенції.
Також, позбавлення громадянства може бути розцінено як порушення ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. З позиції цього міжнародного інструменту позбавлення громадянства може мати місце в національній практиці, проте наслідки позбавлення громадянства не можуть призводити до порушення права на приватне та сімейне життя - зокрема, руйнувати сталі соціальні зв’язки та кардинально змінювати соціальне становище особи (мати наслідком виселення тощо). Наприклад, у справі № 280/4269/18 заявник спочатку володів тимчасовою посвідкою на проживання, на підставі якої в 1999 році отримав паспорт громадянина України. Лише після втрати паспорту в 2017 році територіальний підрозділ ДМС України визнав, що паспорт видано з порушенням вимог законодавства. Колегія суддів апеляційної інстанції погодилася з висновком суду першої інстанції, що позивач не набув громадянства України у встановленому законодавством порядку при отриманні паспорту, але вважає, що рішення про анулювання паспорту заявнику було протиправним, адже заявник отримав паспорт громадянина України і відкрито користувався ним понад 19 років (для працевлаштування, реєстрації шлюбу, реєстрації як фізичної особи-підприємця тощо) і добросовісно вважав, що ним додержано вимог щодо набуття громадянства України у встановленому законодавством порядку, адже отримав документ, що підтверджує таке громадянство.Отже, рішення про анулювання паспорту громадянина України, що рівносильно позбавленню громадянства України, має враховувати всі соціальні аспекти життя такої особи.
Окремо варто згадати про існування нормативного принципу запобігання виникненню випадків безгромадянства, який закріплений в ст.2 Закону України “Про громадянство України”, ч.1 ст.8 Конвенції про скорочення безгромадянства, ст.4 Європейської конвенції про громадянство. Цей принцип треба розуміти таким чином, що для втрати громадянства України особа має володіти іноземним громадянством (або мати гарантію набуття такого громадянства). У той же час, ситуація щодо російських паспортів не є “ідеальною” в тому сенсі, що в будь-який час цей паспорт може бути анульований як такий, щодо якого відсутні повні відомості. Можна навіть з упевненістю говорити, що паспорти громадян Російської Федерації, видані в консульських установах на території України, будуть анульовані на території Росії, адже документацію щодо факту їхньої видачі було знищено.Отже, навіть наявність російського паспорту не підтверджує повноцінне володіння громадянством Росії; таке підтвердження може бути отримане лише від компетентних органів Росії, контакти з якими в сьогоденних умовах війни практично неможливі. Тому відсутність перевірки визнання компетентними органами Росії факту належності до громадянства Росії порушує принцип запобігання виникненню випадків безгромадянства.
Щодо скасування рішення про оформлення набуття громадянства України (ст. 21 Закону України “Про громадянства України”).
Рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України внаслідок подання неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування особою будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України, у тому числі невиконання зобов’язання, взятого особою у зобов’язанні припинити іноземне громадянство (підданство), в декларації про відмову від іноземного громадянства або в декларації про відсутність іноземного громадянства.
В цьому ракурсі акцентуємо увагу, що визнання того факту, що особа подала фальшиві документи, потребує окремого процедурного оформлення (наприклад, в межах кримінального провадження по ст. 358 Кримінального кодексу України). Протиправним буде скасування рішення про оформлення набуття громадянства України якщо орган ДМС України прийняв таке рішення на підставі власних сумнівів в “оригінальності” документу без відповідного процедурного оформлення. Аналогічним чином неправдивість відомостей або приховування суттєвого факту потребує наявності певної доказової бази для прийняття рішення про скасування.
Наостанок варто зазначити, що добровільне набуття громадянином України громадянства Росії шляхом подачі заяви до компетентного органу Росії без наявності примусу з боку окупаційних або російських органів влади мусить тягнути за собою втрату громадянства України. Відповідно до ст.19 Закону України “Про громадянство України” добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто. Тому розробка чітких критеріїв примусу та добровільності при набутті громадянства Росії громадянином України є необхідним для правильного застосування на практиці ст. 19 Закону України “Про громадянство України”.
Отже, можна підсумувати, що чинне законодавство України та міжнародні документи в сфері громадянства містять такі стандарти щодо позбавлення (втрати) громадянства:
Додатково, при розробці нових нормативних положень щодо втрати громадянства України має бути враховано наступне: